11.6.4 De strijd rond de ggo’s brengt Afrika in gevaar
Terwijl de landen van de EU aandacht hebben voor implementatie van tracering en etikettering van ggo’s, gaat buiten Europa de aandacht uit naar de implementatie van het Cartagena Protocol. Dat blijkt uit recente informatie uit Zuid-Amerika en Afrika. Hieronder een Afrikaanse visie.
Tewolde Egziabher pleit ervoor dat ontwikkelingslanden bioveiligheidssystemen op punt stellen gebaseerd op het voorzorgsprincipe, en tegen elke prijs het vermogen ontwikkelen om het hoofd te bieden aan de risico’s van gg-teelten.
De auteur is directeur van de Ethiopische autoriteit voor bescherming van het leefmilieu. Hij was ook hoofdwoordvoerder namens Afrika bij de onderhandelingen rond het Cartagena Protocol.
Terwijl de aandacht van de wereld uitging naar de topontmoeting van de WTO in Cancun in september 2003, maakte een belangrijke internationale overeenkomst zijn entree op het wereldtoneel. Deze overeenkomst is van grote invloed voor de ontwikkelingslanden.
Het Cartagena Protocol inzake Bioveiligheid, dat tot doel heeft de (internationale) handel te regelen in ggo’s, werd op 11-9-2003 van kracht na vijf jaar durende onderhandelingen over handelsvoor- en nadelen, lastige Noord-Zuid-onderwerpen, die voortdurend de implementatie van het Protocol bemoeilijken.
Dit wordt op krachtige wijze duidelijk in de WTO-aanklacht van de VS c.s. aan het adres van de EU, die erop aandringt dat VS-exporteurs op duidelijke wijze hun aan de EU verkochte ggo-voedsel labelen.
Een van de hoofdbezwaren van de VS is dat het standpunt van Europa voor Afrika de aanleiding is ggo’s te verwerpen.
De olifanten Europa en de VS vechten en vertrappen het gras, dat Afrika is. Het ministerieel WTO-overleg in Cancun, Mexico, stuikte op 14 september 2003 ineen, vooral omdat het Zuiden, en in het bijzonder Afrika, de olifanten weigerde te gerieven.
Is dit ook een voorproefje van de toekomstige implementatie van het Bioveiligheid Protocol ?
Waarom voorzie ik moeilijkheden ?
De redenen zijn talrijk, maar komen vooral voort uit de ernstige verschillen van inzicht tussen de ontwikkelingslanden en de VS betreffende de regeling van ggo’s.
De VS, die waarschijnlijk het Protocol niet zullen ondertekenen, en de 60 die dat wel deden, gaan van verschillende uitgangspunten uit.
De VS gaan uit van ‘materiële gelijkwaardigheid’, wat wil zeggen dat gg-teelten even veilig zijn als niet-gg-teelten tenzij het tegendeel bewezen is.
De EU en de ontwikkelingslanden steunen het ‘voorzorgsprincipe’ zoals vervat in het Protocol wat stelt dat een gg-teelt moet worden beschouwd als riskant tenzij bewezen is dat het veilig is.
Deze verschillende zienswijzen hebben gevolgen voor de implementatie.
Het Cartagena Protocol vereist dat een land de import van een ggo slechts toestaat nadat het al de nodige informatie daarover heeft verkregen en een risicobeoordeling heeft uitgevoerd ter evaluatie van de kans van schade aan de menselijke gezondheid, landbouwsystemen, het leefmilieu en sociaal-economische omstandigheden.
Het importerende land wordt door de exporteur of het exporterende land vooraf geïnformeerd over een te verwachten export van ggo’s. Het importerende land informeert vervolgens na uitvoering van een risicoanalyse de exporteur of het exporterende land schriftelijk of het al dan niet de import zal toestaan.
In geval van gg-waren bestemd als voedsel, voer of voor industriële verwerking, wordt de intentie tot export in één handeling bekend gemaakt aan alle landen middels een gecomputeriseerd database-systeem, het z.g. coördinatiecentrum.
In deze procedure kan het uitblijven van een mededeling aan het exporterende land omtrent de beslissing niet worden opgevat als een (stilzwijgende) toestemming tot import. Het uitblijven zou het gevolg kunnen zijn van capaciteitsgebrek en het voorzorgsprincipe zou dan inhouden dat de export niet doorgaat.
Er zijn enkele uitzonderingen op de procedure. Een ggo die alleen wordt doorgevoerd (transit-vervoer) door een land, is hieraan niet onderworpen.
Maar als een land een bepaalde ggo zelfs voor transit te gevaarlijk vindt, dan heeft het het recht om dit te melden aan het coördinatiecentrum en de transit te beletten.
Een ggo die is bestemd voor ingeperkt gebruik – onder omstandigheden, waaronder deze niet kan ontsnappen naar het open leefmilieu en niet in contact kan komen met mensen of andere levensvormen – is vrijgesteld van deze procedure voorafgaand aan import.
Een ggo voor toepassing in menselijke farmacie is wel onderworpen aan de procedure tenzij er een andere internationale wet is of een specifieke internationale organisatie, die zeggenschap heeft over de import of export daarvan.
Op dit moment is er geen andere internationale wet dan het Cartagena Protocol m.b.t. de milieueffecten van ggo’s. De Wereld Gezondheids Organisatie is alleen verantwoordelijk voor de menselijke veiligheid van geneesmiddelen – al dan niet van ggo-oorsprong – en niet voor hun invloed op het leefmilieu.
Als het aankomt op het implementeren en in regels vastleggen van het Protocol, worden de ontwikkelingslanden om uiteenlopende redenen met allerlei soorten handicaps geconfronteerd.
Voor een effectieve implementatie hangt het Protocol af van volledige informatie – het vereist een beleid van etikettering en traceerbaarheid, waarover onderhandeld moet worden als het eenmaal van kracht is geworden. Maar de VS, de grootste producent van ggo’s in de wereld, weigert ze te etiketteren. Dat leidt ertoe dat landen niet kunnen weten of en wanneer een niet geëtiketteerde ggo uit de VS op hun grond wordt geïmporteerd. Ondertussen zal de veiligheid in het gedrang komen.
De armoede van de ontwikkelingslanden, vooral van de minst ontwikkelde onder hen, waarvan de meeste in Afrika, blijft een wezenlijke hinderpaal. Zij zijn gewoon te arm om een passend bioveiligheidsapparaat op te bouwen.
Meer zorgwekkend is nog het feit dat bij voorkomende risico’s het voor deze landen financieel en technisch moeilijk is om de gevolgen te bestrijden.
Men zou kunnen denken dat onder de gegeven omstandigheden sociaal-economische overwegingen een zeer belangrijke component zouden zijn in besluitvorming over import van ggo’s. Maar de relevante voorziening in het Protocol is zeer zwak. Evenwel belet noch deze zwakte noch enige andere internationale wet een arm land om het voorzorgsprincipe aan te hangen en een degelijke sociaal-economische analyse uit te voeren alvorens een ggo te importeren.
Risicoanalyse wordt in het Zuiden ook bemoeilijkt vanwege de complexe tropische en subtropische leefmilieus. Een micro-organisme onder ingeperkt gebruik functioneert optimaal bij hoge temperaturen. Als het in het Noorden ontsnapt in het open leefmilieu zal het waarschijnlijk de winderkoude niet overleven. Maar in de hete tropische en subtropische omgevingen van het Zuiden zou het kunnen overleven en onbeperkt kunnen uitgroeien.
Het Zuiden zou daarom moeten zorgen voor bioveiligheidssystemen die ingeperkt gebruik strikt beperken tot laboratoriumcondities, waaruit het ontsnappen van ggo’s onmogelijk is.
Een groot probleem houdt verband met de rijke biodiversiteit van het Zuiden. Het is een algemeen erkend feit dat de biodiversiteit in de richting van de evenaar toeneemt en afneemt in de richting van de polen. Het milieurisico dat ggo’s stellen is dat hun genen worden overgedragen aan wilde soorten. Hoe groter de biodiversiteit, hoe ingewikkelder en onzekerder de risico-evaluatie wordt die ggo’s met zich meebrengen.
En toch, als gevolg van geringe technische capaciteit, is de specifieke kennis van de biodiversiteit van het Zuiden zeer matig. Bovendien liggen de meeste oorsprongsgebieden van voedselteelten in het Zuiden, waardoor een noodlottig vrijkomen van een gg-teelt meer nadelig zou zijn in het Zuiden. De informatie en de risicobeoordelingsvereisten van het Protocol erkennen dit feit en hebben ook betrekking op de oorsprongsgebieden van genetische diversiteit.
Hoewel dit niet noodzakelijk zo wordt gezien, zou het dus in het belang zijn van het Noorden om geen druk uit te oefenen op gg-teelten in het Zuiden en voor het Zuiden om zijn heil te zoeken in voorzorgen. Per slot van rekening vinden vrijwel alle belangrijke voedselteelten van het Noorden hun oorsprong in de genetische diversiteit van het Zuiden, wat inhoudt dat het Noorden van het Zuiden afhankelijk is voor toekomstige gewasveredelingsprogramma’s en voor zijn toekomstige voedselzekerheid.
Een lastiger onderwerp is natuurlijk handel en leefmilieu. Handelsregels bevoordelen het Noorden. En de internationale overeenkomst over Handelsaspecten van Intellectuele Eigendomsrechten, TRIP’s, maken ggo’s bijzonder problematisch voor het Zuiden.
TRIP’s verplichten tot patentering van micro-organismen en microbiologische processen. Het Noorden is doende patenten te verlenen voor ggo’s en hun subcellulaire componenten op grond van deze regeling. De cellulaire delen die essentieel zijn voor genetische manipulatie zijn reeds gepatenteerd. Dat betekent dat iedere binnenlandse ontwikkeling en toepassing van ggo’s te maken krijgt met internationale bureaucratie (onderhandeling over tientallen subcellulaire deeltjes) en kosten (betaling van royalty voor ieder patent). Het betekent ook dat ggo’s, zelfs wanneer deze in het Zuiden zijn ontwikkeld, beheerst zullen worden door buitenlandse patenthouders van subcellulaire deeltjes.
TRIP’s legt de bewijslast van onschuld bij diegene die de inbreuk pleegt. Dit kan problemen geven wanneer een ggo leidt tot een kruisbestuiving met een niet gemodificeerde teelt van een kleine boer, wat ertoe kan leiden dat zijn gewas wordt besmet door gepatenteerde genen.
Hoe dwaas ook, maar de boer wordt beschouwd als degene die een inbreuk pleegt op een patent. De schuldigen, de wind en de insecten, kunnen niet als getuigen voor het gerecht worden gedaagd. Indien het Zuiden voedselsoevereiniteit wenst en ervoor wil zorgen dat zijn boeren onschuldig blijven aan een misdrijf, kan het de teelt van ggo’s op zijn grondgebied weigeren.
Gelukkig is er nu op aandringen van het Zuiden een bereidheid te onderhandelen over verantwoordelijkheid en een schadeloosstellingsregime onder het Protocol in geval van schade veroorzaakt door ggo’s.
Zal het Zuiden – gegeven deze handicaps – voordeel hebben van de ggo’s ? Ik betwijfel het.
In het algemeen is genetische manipulatie aantrekkelijk voor het Zuiden, dat zich snel wil ontwikkelen – de technologie belooft immers gunstige eigenschappen die zijn gevonden in levende organismen ten dienste van menselijk gebruik. Van de andere kant is er de dreiging nog verder in ontwikkeling achterop te raken wanneer geen gebruik wordt gemaakt van deze mogelijkheden.
Toch hebben we geen andere keus dan op veilig te spelen. Het Zuiden moet bioveiligheidssystemen op punt stellen op de stevige basis van het voorzorgssprincipe en het vermogen ontwikkelen zichzelf te beschermen, ongeacht de kosten.
SOURCE: Public Agenda, Ghana, by Tewolde Egziabher
http://allafrica.com/stories/200311031060.html
DATE: Nov 3, 2003 (via Genet)
GM Battle in Danger of Trampling Africa
Tewolde Egziabher argues that developing nations must put in place
biosafety systems based on the precautionary principle, and develop the
capacity – no matter how costly – to deal with the risks of genetically
modified crops.
The author is director general of Ethiopia’s Environmental Protection
Authority, and was chief African negotiator at the Cartagena Protocol.
As the world’s attention was focused firmly on the Cancún World Trade
Organisation summit in September, an important international agreement
quietly made its entry on the world stage, holding out immense
implications for developing countries.
The Cartagena Protocol on Biosafety, which aims to regulate trade in
genetically modified organisms (GMOs), came into force on 11 September
after five-year-long negotiations over trade advantages and disadvantages
– intractable North-South issues that are set to continue to bedevil the
Protocol’s implementation.
This is highlighted most forcefully by the US move to take the European
Union to the WTO dispute settlement mechanism over the European Union’s
insistence that US exporters clearly label all GM food sold to Europe.
One of its main complaints is that Europe’s stand makes Africa reject GM.
The elephants that are Europe and the United States thus fight, and the
grass that is Africa gets trampled. The WTO Ministerial Meeting in
Cancún, Mexico, which would have had direct or indirect implications on
the case, collapsed on 14 September 2003, largely because the South, and
especially Africa, refused to accommodate the elephants.
Is this a foretaste of the future of the implementation of the Biosafety
Protocol as well? Why do I foresee future difficulties? The reasons are
many, flowing chiefly from the substantive differences between the
developing countries and the United States over GMO regulation.
The United States, which is unlikely to be a party to the Protocol, and
the 60 parties to the Protocol start from opposing premises.
The United States starts from the premise of ‘substantial equivalence’,
which says GM crops are as safe as non-GM ones unless proved otherwise.
The European Union and the developing world support the ‘precautionary
principle’ embodied in the Protocol which states that a GM crop is to be
considered possibly risky unless proved to be safe.
From these perceived differences flow implications for implementation.
The Cartagena Protocol requires a country to allow the importation of a
GMO only after it has obtained all the necessary information about it and
carried out a risk assessment to evaluate the likelihood of harm to human
health, to agricultural systems, to its environment and to its socio-
economic conditions.
The country of import is first informed by the exporter or by the country
of export of the intention to export the GMO. The country of import,
after a risk assessment, then informs the exporter or the country of
export in writing whether or not it will allow the import.
In the case of GM commodities intended for food, feed or for processing,
the intention to export is notified to all countries in one go through a
computerised database system called the clearing-house.
In this procedure, failure to communicate a decision to the country of
export or to the clearing-house cannot be taken as an agreement to
import. The failure might happen through lack of capacity and the
precautionary principle would then imply that no exportation takes place.
There are some exceptions to the procedure. A GMO that is merely
transiting through a country is not subjected to the procedure. However,
if a country considers any GMO as too dangerous to be allowed even
transit, it has the right to register this fact at the clearing-house and
prohibit its transiting.
A GMO that is destined for contained use – under conditions from which it
cannot escape into the open environment and cannot come into contact with
humans or other forms of life – need not go through the procedure before
importation. A GMO for use as a pharmaceutical for humans is subjected to
the procedure unless there is another international law or a specified
international organisation to govern its import and export authorisation.
At the moment, there is no international law other than the Cartagena
Protocol to govern the environmental impacts of GMOs. The World Health
Organisation is responsible only for the safety to human health of
pharmaceuticals – GMOs or otherwise – and not for their environmental impact.
When it comes to implementing and regulating the Protocol, however,
developing nations are faced with all kinds of handicaps – for a variety
of reasons.
For instance, the Protocol depends on full information for its effective
implementation – it requires a labelling and traceability regime to be
negotiated once it comes into force. But the United States, the biggest
producer of GMOs in the world, refuses to label them, so countries will
not necessarily know when an unlabelled US GMO is imported into their
territories. In the meantime, safety will be compromised.
The poverty of developing countries, especially the least developed among
them, mostly in Africa, remains a crucial handicap: they are simply too
poor to allocate adequate resources for biosafety. Even more worrying is
the fact that, should a risk occur, these countries will find it hard to
muster the financial and technical capacity needed to combat it.
One would have thought that, given this situation, socio-economic
considerations would constitute a very important component in decisions
over whether to import a GMO. But the relevant provision of the Protocol
is very weak. However, neither this weakness nor any other international
law prevents a poor country from adhering to the precautionary principle
and making a rigorous socio-economic assessment before importing a GMO.
Risk assessment in the South also becomes complicated because of the
complex tropical and subtropical environments. A micro-organism under
contained use functions optimally at high temperatures. If it escapes
into the open environment in the North, it is unlikely to survive the
winter cold. But in the hot tropical and subtropical environments of the
South, it may survive and flourish indefinitely.
The South should, therefore, put in place biosafety systems that restrict
contained use only to laboratory conditions from which escape of GMOs is
impossible.
A major problem is related to the rich biodiversity of the South. It is a
well-recognised fact that biodiversity increases Equatorwards and
decreases Polewards. The environmental risk GMOs pose is one of passing
their genes to wild species. The larger the biodiversity, the more
complex and uncertain becomes the evaluation of risks posed by GMOs.
And yet, owing to low technical capacity, specific knowledge on the
South’s biodiversity is very poor. Additionally, most centres of origin
of crops are in the South, which makes any mistaken release of a GM crop
more devastating in the South. The Protocol’s information and risk
assessment requirements recognise this fact and include the centres of
origin or genetic diversity.
It should thus be, but is not necessarily seen as, in the interests of
the North not to push GM crops into the South, and for the South to
resort to caution. After all, virtually all crops of importance in the
North have their centres of origin or genetic diversity in the South,
which means that the North depends on the South for its future breeding
programmes and its future food security.
A more intractable issue, of course, is trade and environment. Trade
rules favour the North. And the international agreement on Trade-related
Aspects of Intellectual Property Rights – or TRIPs – makes GMOs
especially problematic for the South.
TRIPs makes the patenting of micro-organisms and microbiological
processes compulsory. The North is allowing the patenting of GMOs and
their sub-cellular components based on this provision. The cellular parts
essential for genetic engineering are already patented. This means that
any domestic development and use of GMOs will become internationally
bureaucratic (negotiating for the tens of subcellular parts) and
expensive (paying royalties on each patent). It also means that GMOs,
even when developed in the South, will be controlled by the foreign
patent owners of sub-cellular parts.
TRIPs puts the burden of proof of innocence on the person accused of the
infringement of a process patent. This could spell trouble when a GMO
cross-pollinates with the unmodified crop of a smallholder farmer and his
crop becomes contaminated by patented genes.
Absurdly, the farmer is assumed to be a process patent infringer. The
culprits – the wind and the insects – cannot be summoned to court as
witnesses. A South that wants food sovereignty and its farmers to remain
innocent of crime can refuse the planting of genetically modified crops
in its territories.
Happily, however, at the insistence of the South, there is now a
commitment to negotiate a liability and redress regime under the Protocol
in case of damages caused by GMOs. Given these handicaps, is the South
going to benefit from genetic engineering? I wonder.
Generally, genetic engineering appeals to the South, which wants to
develop fast – the technology promises to put beneficial traits found in
living organisms to human use. Conversely, not using this capacity
threatens being left even more behind in development.
It has no choice but to stay safe. The South has to put in place
biosafety systems firmly based on the precautionary principle and develop
the capacity – no matter how expensive – to protect itself.
bron: Public Agenda, Ghana
auteur: Tewolde Egziabher
3 november 2003
De strijd rond de ggo’s brengt Afrika in gevaar