Ga naar de inhoud

Economische ontwikkeling in Afrika: handelsprestaties en afhankelijkheid van basisproducten (grondstoffen). Een rapport van de VN 2003, uitgekomen op 26-2-2004

1.1.    Inleiding

Als maatstaf voor de ontwikkeling van de handel wordt gehanteerd de verhouding van de som van jaarlijkse in- en exporten van een land en het Bruto Binnenlands Product, het BBP. De laatste 20 jaar is er in Afrika een lichte toename van die quotiënt, nl. van 45 naar 50,4%, maar het aandeel van Afrika in het totaal van de wereldexporten viel terug van 6% in 1980 tot 2% in 2002. Het aandeel van Afrika in de wereldimporten viel in diezelfde periode terug van 4,6% tot 2,1%.

Voor Afrika geldt dat het meer dan welke andere ontwikkelingsregio sterk afhankelijk is van primaire grondstoffen als bron voor exportinkomsten. Het is daarbij gevoelig voor marktgrillen en weersomstandigheden. Prijsschommelingen vooral als gevolg van hortende levering en een aanhoudende daling van geïndexeerde grondstofprijzen, gepaard aan de verliezen op grond van de handelsruilvoet (verhouding tussen de prijzen van twee landen) hebben hun tol geëist in termen van inkomens, schuldensituatie, investering, armoede en ontwikkeling.
 

1.2.    Afrika’s handelstructuur en haar prestaties

De aard van de exporten van ontwikkelingslanden als geheel genomen is de laatste twee decennia aanzienlijk veranderd. Thans is ca. 70% van deze exporten van industriële oorsprong. Twee decennia geleden maakten primaire grondstoffen nog 75% van hun export uit. De verschillen per regio zijn echter aanzienlijk. Voor Afrika lag het industriële aandeel in 1980 op ca 20% en thans op ca. 30%.

Ten opzichte van ontwikkelingslanden in andere regio’s heeft Afrika de laatste 20 jaar marktaandeel in grondstoffen-export verloren en tegelijk geen kans gezien om meer marktaandeel te verwerven met industriële productie. Afrika is niet in staat om structurele hindernissen de baas te worden en om zijn landbouw te moderniseren. Bovendien liggen de transactiekosten hoog. De productiviteit in de landbouw blijft achter op grond van een combinatie van factoren waaronder grondeigendomsrechten en een kleinschalige boerenbedrijvigheid, een primitieve technologie en het geringe effect van innovatie en overheidsinvesteringen in de sector. Bij gevolg heeft het continent zijn competitief voordeel verloren bij het voortbrengen van cacao, thee en koffie in vergelijking met de producenten in Azië en Zuid-Amerika.
Een andere factor is de invloed van overheidssubsidies in de rijke landen. Het verlies aan marktaandeel in katoen en suiker is hoofdzakelijk het gevolg van hoge subsidies en binnenlandse steun voor minder competitieve producenten in de VS en de EU. De VS zijn ‘s werelds grootste exporteur van katoen dank zij enorme katoensubsidies die in het seizoen 2001-2002 3,9 miljard dollar bedroegen, het dubbele van 1992 en 1 miljard dollar meer dan de waarde van de totale katoenproductie van de VS in dat seizoen, gerekend aan wereldmarktprijs.
In Burkina Faso kost de productie van 1 pound katoen (1 VS-pound = 453,6 gram) 21 dollarcent tegen 73 dollarcent in de VS. Volgens deskundigen zou de wereldprijs voor katoen 70% hoger liggen als de VS zijn katoenboeren niet steunde.

1.3.    dynamische producten

Vis en schaaldieren vormen in Afrika een groeiende exportmarkt, maar klassiekers zoals koffie, cacao, katoen en suiker zijn aan de sukkel.
Verder is er een accentverschuiving in de wereldhandel aan de gang in de richting van fruit, groenten, vis en zeevruchten. Export van andere primaire grondstoffen vertoont een relatieve daling. Er is een lichte groei van de export van zuivel, granen en vlees vanuit de ontwikkelingslanden. Dit laatste vooral naar andere ontwikkelingslanden, omdat de rijke landen de invoer daarvan uit ontwikkelingslanden afhouden door hoge invoerrechten.
Afrika komt moeilijk aan de bak wegens tekortschietende logistiek en gebrek aan middelen en bekwaamheden in het financiële vlak. De distributie wordt in toenemende mate beheerst door supermarkten en bepaald door nieuwe eisen verbonden met productietechnologie. Afrika beantwoordt maar moeizaam aan markteisen zoals HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Point) en SPS (Sanitary and Phytosanitary Measures, vanuit de WTO gesteld).
Afrikaanse overheden zijn tot nu toe in het algemeen nauwelijks in staat om de handel te ondersteunen.

1.4.    prijsschommelingen en handelsvoetverliezen

Afrikaanse landen steunen op de export van twee of drie primaire grondstoffen om aan deviezen te komen. Men heeft daarbij te maken met prijsschommelingen die voor die producten groter zijn dan bij andere handelwaar.
De binnenlandse belastingheffing is in de meeste Afrikaanse landen slecht georganiseerd. Het eerst grijpbare handvat is de in- en export van goederen. De grote prijsschommelingen in die sector maken dan de belastinginkomsten ongewis. Gemiddeld halen ontwikkelingslanden 15% van hun overheidsbudget uit in- en exportheffingen. In Afrika varieert dit van 22 tot 34%.

De voortdurende daling van grondstofprijzen vloeit voort uit een structurele overproductie, die oa. wordt veroorzaakt doordat  de rijke landen binnenlandse landbouwsteun en exportsubsidies geven. Dit leidt tot een oververzadiging van de binnenlandse markt bv. in de EU en een laag prijsniveau met als gevolg dat vergelijkbare producten uit ontwikkelingslanden geen toegang hebben tot die markt.
De eigen katoenproductie van de VS wordt sinds 1999 met jaarlijks 3 à 4 miljard dollar gesubsidieerd; 40% van de katoenproductie van de VS wordt uitgevoerd. Daarmee zijn de VS ‘s werelds grootste katoenexporteur.
Bij koffie, cacao en thee is er sprake van verhoogde productiviteit in Latijns Amerika en Azië. Bovendien wordt het areaal van de teelten vergroot, bv. in Brazilië. Ook duiken er nieuwe producenten op in Azië : cacao in Maleisië; thee en koffie in Indonesië en Vietnam. Daar komt nog bij dat koffiebranders nu in staat zijn om uitgaande van lagekwaliteits-bonen toch nog iets goeds te maken, wat tien jaar geleden nog niet denkbaar was.
Per slot is de bereidheid in de internationale gemeenschap om prijsstabilisering te ondersteunen door productiebeheersing sedert de jaren 1980 afgenomen.

Er is sedert WOII sprake van een neergaande lijn in de grondstofprijzen. Die tendens was in de jaren 1980 ingrijpender en langduriger dan in de crisisjaren van 1930. Sommige deskundigen vragen zich ernstig af of deze naoorlogse ontwikkeling niet gewoon een voortzetting is van een onderliggend fenomeen en dus structureel van aard is. Anderen ontkennen dat.

De cycli in grondstofprijzen hebben de eigenschap dat zij asymmetrisch zijn, dwz. sinds 1957 zijn de dalperioden bijna tweemaal langer dan de topperioden. Ook symptomatisch is dat na een daling de prijs niet volledig herstelt en dat prijsstijgingen in het algemeen abrupt zijn en dalingen eerder langzaam verlopen.
Tussen 1960 en 2000 zijn 12 van de 14 voor Afrika belangrijke grondstoffen onderhevig geweest aan grote prijsschommelingen: bananen, cacao, cocosolie, koffie, copra, koper, katoen, vismeel, goud, suiker, thee en witte peper. Over een langere periode beschouwd, zijn koper en bananen tamelijk stabiel in prijs; is vismeel duurder geworden en is al de rest gezakt. Loofhout en ijzererts vertonen middelmatige prijsschommelingen, dwz. afwijkingen van 5 à 10% van de trend. De tendens in hardhout is stijgend; ijzererts in op lange termijn min of meer stabiel.
De laatste dertig jaar zijn de prijsschommelingen van Sub-Sahara-exporten het dubbele van die van Oost-Azië en het viervoud van die van de rijke landen. Daarbij komt, zoals we eerder zagen, dat Afrika een dalend aandeel heeft in de wereldhandel.

1.5.    Afrikaanse economieën zijn sterk afhankelijk van grondstoffenexport; de gevolgen daarvan

De wisselvalligheid van de grondstofprijzen bemoeilijkt macro-economisch beleid. Het remt investerings-inspanningen en vergroot de onzekerheid over algemene economische condities zoals wisselkoersen, winst, en importcapaciteit, in het bijzonder mbt. olie. Voortdurende daling van grondstofprijzen oefent voor Afrika een permanente druk uit op de inkomsten uit vreemde valuta.
Om hun koopkracht op grond van uit export ontvangen deviezen te behouden zouden de Afrikaanse landen tussen 1997 en 2001 hun export hebben moeten verdubbelen. Ongunstige koersverhoudingen spelen een grote rol.
Als de ruilvoet was gehandhaafd op het niveau van 1980 zou het aandeel van de Sub-Saharalanden in de export het dubbele zijn geweest van het huidige niveau. Koffie- en suikerproducerende landen zouden resp. 19 en 1,4 miljard dollar meer hebben verdiend, en de West-Afrikaanse katoenproducerende landen 1 miljard dollar, als de prijzen van deze drie producten tussen 1999 en 2002 zouden zijn blijven steken op het niveau van 1998, toen zij historisch gezien op een gemiddelde lagen.
De verliezen op grond van de ruilvoet hebben ook bijgedragen tot de toenemende schuldenlast van de Afrikaanse landen. Het IMF stelt vast dat bijna alle landen die het hardst worden getroffen doot dalende grondstofprijzen, behoren tot de armste landen van de wereld.
De in 2001 meest in het oog lopende prijsdalingen zijn : koffie 35%; katoen (Benin, Burkina Faso, Tsaad and Mali) 19%; cashewnoten (Mozambique en Tanzania) 69%; vis (Senegal) 21% en koper (Zambia)13%.

1.6.    externe effecten
a. markttoegang

De markttoegang blijft een probleem aangezien de meeste importtariefpieken de landbouw betreffen. De meeste invoertarieven, na de Uruguay Ronde van de WTO, klimmen op van onbewerkte grondstoffen naar halffabrikaten, en van halffabrikaten naar afgewerkte producten. Voor koffiebonen tov. kant en klare koffie hanteert de EU de tarieven 7,3 en 12,1%; in de VS is dat 0,1 resp. 10,1% en in Japan 6 resp. 18,8%. Bij cacao zijn er drie trappen : in de EU : 0,5 / 9,7 / 30,6%; in de VS 0,0 / 0,2 / 15,3% en in Japan : 0,0 / 7 / 21,7%. Het laagste tarief geldt voor onbehandelde grondstof.
Gemiddeld zijn de tarieven op landbouwproducten veel hoger dan de tarieven op industriële producten. Voor de EU geldt een gemiddeld tarief van 19% op landbouwproducten en 4,3% op industriële producten. Overeenkostige cijfers voor landen met een middeninkomen liggen hoger : 27,4 / 13,1% (hierin is ruim 90% van alle tarieven verdisconteerd).
In het algemeen zijn de tarieven in de rijke landen veel lager dan in de ontwikkelingslanden, maar de rijke landen hebben soms hoge uitschieters voor bepaalde producten, omwille van protectie van de eigen markt. Voorbeelden van uitschieters zijn pieken in Korea van 1000%, in de EU van 506% en in de VS van 350%.

De introductie van een nieuwe wet in de VS : AGOA (African Growth and Opportunities Act) in 2000 en in de EU : EBA (Everything but Arms) in 2001 is een welkome ontwikkeling in markttoegang voor de Afrikaanse landen, maar een analyse van EBA in 2001 bracht aan het licht dat het weinig betekent, deels omdat de begunstigden blijven gebruik maken van de Lomé-protocollen, waaraan minder beperkingen kleven dan aan EBA.
Een beoordeling van AGOA toont dat de aanvullende voordelen slechts een matige uitbreiding voorstellen tov. de voorkeursbehandeling die de Sub-Saharalanden reeds genoten onder het GSP (Generalised System of Preferences).

b. de toegevoegde waarde-keten

In de groeiende literatuur over grondstofprijzen en grondstofafhankelijke landen blijkt dat er geen verband bestaat tussen de winkelprijs van een eindproduct en de prijs die de producent van de grondstoffen ontvangt.  De oorzaak zijn hogere winsten in verdere stadia van de productieketen. Het stadium in de keten waar de macht is geconcentreerd in handen van weinigen, lijkt het grootste deel van de winst aan te trekken. Terwijl Afrikaanse producenten inkomensverliezen leiden, plukken in minder mate handelaars, maar vooral verwerkers en verdelers aanzienlijke vruchten. Volgens de ICO, de Internationale Koffie Organisatie, bedroegen de inkomsten van de koffieproducerende landen in het begin van de jaren 1990 ongeveer 10 à 12 miljard dollar tegen de gesommeerde winkelprijzen van 30 miljard dollar. Thans is die verhouding 5,5 / 70. De wereldmarktprijs voor koffie bedroeg in de jaren 1980 ongeveer 120 dollarcent per pound; in 2002 is dat 55 dollarcent. Voor de 125 miljoen mensen in de arme landen die afhankelijk zijn van de koffieteelt is dit ontredderend.
De winst gaat naar importeurs, koffiebranders en supermarkten. Zij beconcurreren elkaar, maar spannen in het algemeen wel samen als het erom gaat de koffieboeren onder de duim te houden.

c. subsidies

De Wereldbank zegt dat in 2002 de wereldmarktprijs voor katoen aanzienlijk hoger zou zijn geweest als de VS haar katoenboeren niet zou hebben gesubsidieerd. Er zijn verder diverse schattingen dat in 2002 katoensubsidies van de VS en de EU geleid hebben tot een verlies van 300 miljoen dollar voor Afrika in zijn geheel. Dit is meer dan de totale schuldenlastverlichting, groot 230 miljoen dollar die de Wereldbank en het IMF in dat jaar hebben toegekend aan negen katoenexporterende landen in West- en Centraal-Afrika.
De onlangs door de EU aangekondigde hervormingen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, die komaf maken met (een deel van de) productie- en prijsgebonden subsidies, zijn een welkome ontwikkeling. Het is echter te vroeg om zekerheid te krijgen over de gevolgen voor productiehoeveelheid en prijs. De Afrikaanse landen wachten vooral op de uitbreiding van de EU-hervorming naar suiker, tabak en katoen.
Landbouwsteun in de rijke landen heeft ernstige gevolgen voor Afrika. Zij bemoeilijkt de armoedebestrijding. Het is onwaarschijnlijk dat de huidige hervorming van het GLB deze situatie zal veranderen ook al leidt zij tot subsidieverlaging. Zij richt zich op binnenlandse steun, niet op de handel en zij gaat niet over tariefaanpassingen of verbetering van de markttoegang in de EU voor Afrikaanse landbouwproducten.

1.7.    de invloed van recente ontwikkelingen op de grondstofmarkten

Op wereldniveau zijn er twee ontwikkelingen op de grondstofmarkten die de aandacht verdienen. Ten eerste : de wereldvraag naar ‘traditionele’ grondstoffen, zoals koffie en granen, kent de laatste jaren een vertraagde groei, terwijl die naar andere producten toeneemt. Dit betreft plantaardige oliën, fruit, groenten, vis, zuivel, snijbloemen en tabak.
Ten tweede : er is in de rijke landen een toenemende handel in hoogwaardiger landbouwproducten, in het bijzonder verwerkte voeding. De vraag naar verwerkte producten overstijgt nu de vraag naar landbouwgrondstoffen. De lijnen waarlangs dit plaatsvindt, worden beheerst door industriën en supermarktketens. Men spreekt van vertikale integratie. Afrikaanse bedrijven komen daar niet aan te pas. De vertikaal geïntegreerde firma’s bepalen wat wordt geproduceerd, hoe en door wie.
Veel grondstoffen volgen een gedifferentieerde en aangepaste keten die de controle waarborgt van boer tot bord. Dit beantwoordt aan de belangen van de consument inzake kwaliteit, tijdige levering, herkomst en traceerbaarheid, en inzake sociale en milieuomstandigheden waarin deze grondstoffen worden voortgebracht. De beste voorbeelden hiervan zijn fair-trade labels en producten die beantwoorden aan tenminste minimale milieustandaards.
Voor veel firma’s zijn productiecontracten, verbintenissen en andere mechanismen ter coördinatie van inputleveranciers, boeren, verwerkers en handelaars, van belang ter beheersing van de marketing-keten. Deze firma’s vermijden daarmee directe investeringen. De echte winsten in de keten worden gemaakt door hen die de kritische punten daarin beheersen, zoals gevestigde merknamen, of door hen die toegang hebben tot de rekken in de supermarkten (en niet door de handelsfirma’s).

2.    beleidsantwoorden in het verleden
2.1.     een historisch perspectief op stabilisering van grondstofprijzen

De noodzaak om grondstofprijzen te stabiliseren en te zorgen voor lonende prijzen voor producenten is geen nieuw gegeven. Historisch was er sprake van twee onderscheiden trends, de ene met betrekking tot producenten in het Noorden en de andere met betrekking tot producenten in het Zuiden.
De wisselingen in het inkomen van de boeren als gevolg van fluctuaties van vraag en aanbod van landbouwproducten is al jaren een hoofdbekommernis van geïndustrialiseerde landen. Een hoge mate van industrialisering en de groei van de dienstensector  in deze landen hebben de levensvatbaarheid van plattelandsgemeenschappen en regio’s verminderd, wat heeft geleid tot daarmee samenhangende sociale problemen. De druk vanuit plattelandsgemeenschappen om de inkomens te verhogen in overeenstemming met de algemene levensstandaard door toename van de export en afscherming van concurrerende importen, hebben geleid tot tussenkomsten en overheveling van inkomen. De landbouwsector, die zo’n 3 à 4% van de tewerkstelling vertegenwoordigt, heeft een grote politieke invloed behouden die niet in verhouding staat tot zijn aandeel in de economie.
Zo hebben veel geïndustrialiseerde landen voortdurend een protectionistisch binnenlands landbouwbeleid gevoerd ter wille van inkomensstabilisering en bescherming van hun agrarische bevolking tegen een prijs van zo’n 1 miljard dollar per dag. Daar staat tegenover dat in Afrika 70 à 80% van de tewerkstelling agrarisch is en de grote meerderheid van de mensen moeten leven van minder dan 1 dollar per dag. Maar bezorgde stemmen daarover vinden alleen dovemansoren. Niet alleen heeft de internationale gemeenschap geen neiging vertoond om ver genoeg te gaan inzake stabilisering van inkomens en grondstofprijzen, neen, arme landen zijn de laatste twee decennia aangemoedigd om hun landbouw te liberaliseren via SAP’s, structurele aanpassingsprogramma’s.

2.2.     agrarische marktinterventie in de rijke landen

Tussenkomst en protectiemaatregelen in de landbouw hebben in veel ontwikkelde landen een lange geschiedenis. Voor WOI waren daarvan al voorbeelden in de ‘nieuwe wereld’, de VS, Canada, Nieuw-Zeeland en Australië. Een tweede golf vond plaats in het interbellum, toen landbouwinterventie en economisch nationalisme zowel door importeurs als door exporteurs werden aanvaard of geïntensiveerd. De derde golf, die van na WOII, is terug te voeren tot vier bronnen: (a) de naoorlogse wederopbouw en de daarmee samengaande betalingsbalansmoeilijkheden van de West-Europese landen; (b) de toenemende betrokkenheid van regeringen in het verlichten van ongunstige omstandigheden in samenhang met inkomsten en kansen voor mensen, sectoren en regio’s; (c) opvattingen over distributieve rechtvaardigheid in de landbouwsector, die niet in staat was de vruchten te plukken en eerder verplicht werd het meeste van de lasten te dragen van een snel voortschrijdende technologie en (d) het proces van de vorming van regionale economische groeperingen. Japan’s protectionistische opvatting inzake landbouw was blijk van een systeem van ‘overheidsleiding’ waaronder het land langzaam en selectief zijn handel liberaliseerde en deelnam in het wereldhandelssysteem.
De regeringen van de ontwikkelde landen zijn terughoudend geweest in het nemen van radicale hervormingsmaatregelen, ondanks de belastingdruk en de bijkomende kosten voor de consumenten vanwege de politieke, economische en sociale kosten mbt. een kleine maar politiek invloedrijke groep in de agro-industriële sector. Volgens het OECD (de Organisatie voor Economic Co-operation and Development), die de rijke landen vertegenwoordigt, is de gemiddelde binnenlandse prijs van landbouwproducten in de OECD-landen ca. 30% hoger dan de internationale prijzen. De kosten van de prijsondersteuning in de landbouw kost een gemiddeld huishouden in de EU, Japan en de VS ongeveer 1.000 dollar per jaar. Het meeste daarvan gaat naar de rijkste boeren.

 
2.3.     internationale pogingen tot stabilisering

De eerste naoorlogse poging, dwz. na WOII, waren onderhandelingen die in 1948 leidde tot het Havana Charter, dat overigens door de lidstaten van de VN niet werd geratificeerd. Niettemin werd het belang onderkend om in de komende decennia de internationale onderhandelingen over grondstoffen te beïnvloeden. Daarbij golden drie principes: (a) tussenkomst in de grondstoffenmarkt door intergoevernementele actie zou een uitzondering moeten blijven, alleen toe te passen bij een ernstige verstoring van de markt; (b) bij overeenkomsten zouden zowel producenten als consumenten partij moeten zijn; (c) gelijkheid van representatie van producenten en consumenten zou zijn weerspiegeling moeten vinden in afzonderlijke grondstofraden en –organisaties.
Het zoeken naar oplossingen voor problemen rond grondstoffen op internationaal vlak werd vervolgens doorgeschoven naar ECOSOC (Economic and Social Council of the United Nations), die een interim comité vestigde, ICCICA (Interim Co-ordinating Committee for International Commodity Agreements). Pas in 1964 kwam het onderwerp op de agenda van een UNCTAD-conferentie.
En pas in 1974 leidde voorstellen tot het IPC, Integrated Programme for Commodities. Het idee ontstond om buffervoorraden aan te leggen om de prijsschommelingen te onderdrukken en te zorgen voor lonende prijzen voor producenten. Daarop volgde onderhandelingen om dit te bereiken en in 1981 de instelling van het CFC, Commun Fund for Commodities. In 1989 ging het CFC daadwerkelijk van start, maar op een veel smallere financiële basis dan aanvankelijk bedoeld. Bij gevolg is haar tussenkomst op de grondstoffenmarkten van geringe betekenis.
In samenhang met de recessie in de wereldeconomie in de jaren 1980 en de erop volgende algehele daling van de grondstofprijzen, gepaard met de instorting van het multilateralisme in de internationale economische betrekkingen en de opkomst van marktgeoriënteerde strategieën, werd de markttussenkomst (althans ten gunste van ontwikkelingslanden) niet langer aanvaardbaar of haalbaar geacht. In plaats daarvan hield men het vrij spel van de krachten van de markt via prijsliberalisering en –deregulering voor veelbelovend als de meest doeltreffende toekenning van middelen (activa) en welvaartsgroei. Het concept van internationale grondstofprijsstabilisering ging op een laag pitje.
Onderwijl werden veel ontwikkelingslanden aangespoord om middels structurele aanpassingsprogramma’s  meer van hun traditionele grondstoffen te exploiteren en te exporteren om hun verlies aan inkomsten door dalende grondstofprijzen goed te maken. De bezorgdheid in de jaren 1970 inzake zekerheid van levering in de consumerende landen werd nu ingehaald door een afwijzing van de tussenkomst in ‘vrije markten’, de neerslag van het belangenoverwicht van de private sector. De producerende landen hadden er weinig greep op en raakten soms onderling slaags door tegenstelling van belangen tussen gevestigden en nieuwkomers op de markt.

Afgezien van de historische ontwikkeling moet worden vastgesteld dat de deskundigen uiteenlopende opvattingen hadden en hebben over de haalbaarheid van stuurmechanismen. Toch is de ontbrekende politieke wil de hoofdoorzaak van het uitblijven daarvan. Voor een grondstof als aardolie gelden veel van de bezwaren, die ook voor andere grondstoffen bestaan, om tot een stelsel van afspraken rond productiebeheersing te komen. Maar OPEC heeft toch bewezen enige invloed te kunnen uitoefenen op de productiehoeveelheden en de prijzen.

2.4.     compenserende financiële mechanismen

Ook deze faciliteiten, die ontworpen zijn ter compensatie van tijdelijke tekorten en korte-termijnprijsschokken, is geen beter lot beschoren. Zij hebben niet kunnen voorkomen dat veel grondstoffen lijden onder een voortdurende prijsdaling.

2.5.     binnenlandse stabiliseringsschema’s in Afrika

In industrielanden hebben zowel consumenten als producenten toegang tot diverse faciliteiten zoals de krediet- en depositmarkt, opslag en verzekering. Dit vergemakkelijkt het omgaan met onverwachte grondstofprijsschommelingen en dempt hun invloed op consumptie en inkomen. Deze faciliteiten zijn onbereikbaar of te duur voor ontwikkelingslanden, in het bijzonder de Afrikaanse. En als ze al bereikbaar zijn werken zij contra-cyclisch, dwz. ze zijn alleen toegankelijk in tijden van een hoge grondstofprijs, terwijl ze dan niet echt nodig zijn.
In de landbouw werd in het verleden gebruik gemaakt van ‘caisses de stabilisation’ of van marktraden, die bemiddelden tussen de wereldmarkt en producenten in veel Afrikaanse landen die grondstoffen exporteerden. Zij boden steunprijzen, die werden bekend gemaakt bij de aanvang van ieder oogstseizoen, en kenden die toe aan producenten. Zij werkten (of werden verondersteld te werken) op basis van bufferfondsen. In sommige gevallen boden zij ook hulpdiensten zoals voorlichting en rurale infrastructuur met inbegrip – in sommige gevallen – van gezondheids- en onderwijsfaciliteiten naast bevoorrading met inputs, productdistributie en krediet.
De prestaties van deze raden waren uiteenlopend en eind jaren 1970 en begin jaren 1980 hadden sommige te kampen met uiteenlopende problemen. Ondanks deze problemen hebben deze raden een vitale rol gespeeld in de ontwikkeling van de landbouwsector van verschillende Afrikaanse landen. Daarom is een beleid dat erop is gericht om ze te ontmantelen in plaats van hun werking te hervormen, een onderwerp van discussie ook binnen UNCTAD.
Afgezien van hun rol in het stabiliseren van de prijzen en het zeker stellen van de betaling van de boeren, waren zij van belang doordat zij voorzagen in rurale infrastructuur, krediet en voorlichting met inbegrip van zaden en bestrijdingsmiddelen. Niettemin zijn deze instellingen in veel landen ontmanteld in het kader van de structurele aanpassingsprogramma’s. Het gevolg was dat de grondstofproducenten werden blootgesteld aan de grillen van de wereld-grondstoffenmarkt. De ervaringen nadien zijn wisselend, maar in het algemeen hebben de afboerderijprijzen de dalende lijn van de wereldmarktgrondstofprijzen weerspiegeld. De binnenlandse handelsruilvoet heeft zich meer tegen de boeren gekeerd in de landen, die zijn geliberaliseerd. De verschuiving van publieke naar private markttussenpersonen heeft voor de producenten geen prijsverbetering opgeleverd. Boeren hebben ook te lijden van negatieve gevolgen omdat belangrijke kosten van productie en marketing snel gestegen zijn. De prijzen van kunstmest en transport rijzen de pan uit en lagere lonen helpen niet omdat loonarbeid, dus arbeid van landarbeiders van buitenaf , minder dan 20% uitmaakt van de totale arbeidsinzet in de landbouw. Een recent rapport vermeldt dat na de marktliberalisering de afboerderijprijzen een grotere schommeling vertonen in Kameroen, Ivoorkust en Nigeria (landen die hun marktraden ontmantelden) dan in Ghana (dat zijn marktraden heeft gehandhaafd).

2.6.     risicobeheersing van de grondstofprijzen

Tegen de achtergrond van de beperkte vooruitgang die werd geboekt met binnenlandse en internationale prijsstabilisering is recent de aandacht gevestigd op het gebruik van marktmechanismen zelf, zoals "forward-, futures-, en option-"contracten en ook "swaps" voor het beheersen van grondstofprijsrisico’s. Technisch laten deze instrumenten toe om de prijsrisico’s door te schuiven naar investeerders in andere landen. Toch is dit systeem nog niet wijd verbreid op het Afrikaanse continent.
Bovendien zijn deze marktmechanismen niet inzetbaar als bestrijding van jarenlange dalingen van grondstofprijzen.

2.7.     huidige stand van zaken

De voortdurende daling van de grondstofprijzen, de wisselvalligheid ervan op korte termijn en de daarmee gepaarde onzekerheid zullen om een aantal redenen waarschijnlijk voortduren. De eerste reden is een structureel overaanbod op de grondstofmarkten, dat op korte en middellange termijn voorzien wordt, omdat de eraan ten grondslag liggende factoren niet oplosbaar zijn op korte termijn (subsidies en andere binnenlandse landbouwsteun in de OECD-landen voor gematigde-zone-producten, en overproductie in de tropische zone van koffie, cacao en thee). De tweede reden is dat technologische innovaties ook in de toekomst hun invloed zullen uitoefenen op vraag en aanbod. De derde reden is tenslotte dat het heel moeilijk is om voorspellingen te doen over toekomstige grondstofprijzen.

3.    voorstellen voor toekomstig beleid
3.1.     op zoek naar oplossingen

Uitgangspunt bij het zoeken naar oplossingen is de eerdere vaststelling dat Afrika (a) sterk afhankelijk is van de export van grondstoffen, hoewel de laatste decennia een dalend aandeel daarvan in de wereldhandel hebben laten zien, (b) grote prijsschommelingen vertoont in haar exportgrondstoffen (aardolie uitgezonderd) en een voortdurende prijsdaling in termen van koopkracht mbt. te importeren industrieproducten. Het continent zit daardoor gevangen in een neergaande spiraal.
Anders gezegd, de Afrikaanse landen zitten gevangen in een ‘grondstoffenval’ die voor hen tevens een ‘armoedeval’ is. Voor hen vertegenwoordigt de grondstoffenexport 70% van hun deviezeninkomsten.
Antwoorden vanuit het beleid moeten rekening houden met de specifieke eigenschappen van de grondstoffen en daarmee verbonden trends op de wereldmarkt.
In het algemeen moet een scala van elkaar wederzijds versterkende instrumenten gelijktijdig worden ingezet met aandacht voor de wijdere ontwikkelingsimplicaties van het feit dat Afrika in hoge mate afhankelijk is van zijn grondstoffen. Maw. de aanwezigheid van de grondstoffen moet niet leiden tot een verarming van het continent, zoals nu het geval is, maar juist de basis vormen van een lange-termijnbeleid voor een integrale ontwikkeling. Dit zou de ontwikkeling moeten aanmoedigen van een stabiel, transparant en voorspelbaar kader wat een absolute voorwaarde is voor succesvolle diversificatiepogingen op de middellange en lange termijn.
Afrika heeft op korte en middellange termijn aanpassingen nodig van zijn afhankelijkheid van primaire grondstoffen, terwijl op de lange duur moet worden bereikt dat het door diversificatie van zijn productie- en exportbasis minder afhankelijk wordt van zijn grondstoffenexport.

3.2.     binnenlands beleid

Zoals eerder aangetoond heeft de liberalisering van de landbouwmarkt Afrika geen goed gedaan. De overheden zullen weer een sturende rol moeten gaan vervullen met vermijding van de vergissingen in het verleden. Overheden spelen een kritische rol in het macro-economisch beleid en in het aansporen tot horizontale en verticale diversificatie in de richting van producten met een hogere toegevoegde waarde. Instrumenten daarvoor zijn fiscale en andere voorrechten, voorlichting, handelsfaciliteiten (infrastructuurverbetering), marktonderzoek en kwaliteitscontrole.
Een gezond macro-economisch management is een voorwaarde. Onderkend moet oa. worden dat er een causaal verband bestaat tussen de bewegingen van de reële grondstofprijzen en de ontwikkeling van de reële wisselkoers.
Institutioneel moet er het een en ander worden verbeterd. De nodige overheidsinstellingen moeten worden gevestigd of beter gaan functioneren. Onderzoek en ontwikkeling moet worden verbeterd. Ook vandaaruit moet worden gewerkt aan productdiversificatie (meer diverse producten en met een hoger toegevoegde waarde). Markten moeten onderling gekoppeld worden (landelijke en stedelijke markten onderling, maar ook richting regionale en wereldmarkten). Infrastructuur moet verbeterd worden (wegen, havens, overslagfaciliteiten, telecommunicatie). Stroomlijning is nodig van ambtelijke afwikkelingen (douaneharmonisatie, transitdocumenten), vooral voor ingesloten landen; dit zijn landen die niet beschikken over een zeehaven. In het algemeen is kwaliteitsverbetering noodzakelijk (met het wegvallen van de marktraden in de jaren 1980 is voor een deel ook de kwaliteitsondersteuning weggevallen).
In sommige landen moeten bepaalde teelten worden ontmoedigd wegens bv. te lage kwaliteit of ongeschikte bodem- of terreingesteldheden. Er moeten dan middelen zijn voor een omschakelingsprogramma en compensatie voor de getroffenen.
Productdiversificatie is nodig, bv. in dezelfde streek niet alleen zorgen voor de teelt van producten met een korte houdbaarheid, maar ook van producten die langdurige opslag verdragen.

3.3.     internationaal beleid

Er is behoefte aan een nieuwe inzet om te komen tot een internationaal grondstoffenbeleid wat tevens een nieuw armoedebeleid zal zijn. Eerder al werd die samenhang vastgesteld.
Het eerdergenoemde IPC, het geïntegreerde programma van de VN voor grondstoffen, zou nieuw leven moeten worden ingeblazen. De kenmerken daarvan zijn : beperken van de prijsschommelingen, stabiliseren van de inkomsten van ontwikkelingslanden uit hun grondstoffenexporten, scheppen van voorwaarden voor een productieplanning en –investering, ruimte maken voor structurele veranderingen op lange termijn richting diversificatie van de economie en grondstoffenverwerking.

markttoegang
De uitkomsten van het thans onderhanden overleg over de Overeenkomst inzake Landbouw bij de WTO zijn doorslaggegevend. Vooral een drastische verlaging van de invoertarieven in de rijke landen voor verwerkte landbouwproducten zijn cruciaal.

compensatie voor verliezen op grond van gesubsidieerde teelt elders
Omdat een spoedige algehele opheffing van binnenlandse landbouwbescherming en –subsidiëring in de rijke landen niet wordt verwacht, zou gepleit moeten worden voor een directe compensatie, bv. in geval van de Afrikaanse katoenteelt. Men spreekt hier van de TCM, Transitional Compensation Mechanism, een overgangsmaatregel. Deze werd door Bukina Faso voorgesteld bij het lopende WTO-overleg.

Er bestaan nog andere compenserende financieringsmechanismen, oa. STABEX.
En op de achtergrond staat de noodzaak van de schuldensanering van de Afrikaanse landen.

(vertaling en samenvatting gemaakt door Gert Coppens, 5 maart 2004)